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La riforma della giustizia tributaria: principali novità

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Avv. Chiara Di Sabatino

Avvocato

Con lo scopo di dare attuazione agli obiettivi del PNRR è stata approvata in via definitiva la legge di riforma della giustizia e del processo tributario, il cui scopo dichiarato è quello di migliorare la qualità delle sentenze tributarie di merito e di ridurre il novero dei giudizi di legittimità.

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Indice: 1. Disposizioni in materia di giustizia tributaria - 2. Disposizioni in materia di processo tributario - 2.1 Nuova denominazione delle giurisdizioni tributarie e costituzione del giudice monocratico2.2. Introduzione della prova testimoniale2.3. Novità in materia di spese di lite e di conciliazione2.4. Novità in materia di fase cautelare2.5. Disposizioni in materia di udienze a distanza2.6. Definizione agevolata dei giudizi tributari pendenti innanzi alla Corte di Cassazione2.7. Ripartizione dell’onere della prova nei processi tributari

1. Disposizioni in materia di giustizia tributaria

Il 16 settembre 2022 entrerà in vigore la Legge 31 agosto 2022 n. 130 “Disposizioni in materia di giustizia tributaria e di processo tributario”.

Dopo un lungo periodo di proposte, avanzate e risposte, di discussioni dottrinali e nelle aule di giustizia, è finalmente stata quantomeno avviata una riforma della giustizia tributaria.

Complice l’esigenza di attuare gli obiettivi del PNRR il legislatore, dopo una serie di emendamenti e modifiche, ha approvato la Legge citata.

In particolare, le nuove disposizioni riguardano due “macro aree”:

  • la giustizia tributaria (con particolare riferimento alla figura del giudice tributario)
  • il processo tributario.

Per quanto concerne anzitutto le Commissioni tributarie provinciali e regionali, dopo circa trent’anni dalla loro istituzione, le stesse verranno sostituite dalle Corti di Giustizia tributaria di primo e di secondo grado.

Lungi dall’essere una modifica meramente formale, la nuova denominazione della giurisdizione tributaria (che andrà utilizzata dal 16 settembre 2022) è segno della professionalizzazione dei giudici di merito e delle norme che regoleranno la selezione, la nomina e le funzioni dei componenti delle nuove “corti di giustizia tributaria”.

In particolare, i componenti degli organi di giustizia tributaria cesseranno dal loro incarico al compimento del 70esimo anno di età (a decorrere dal 1° gennaio 2027 e dal 2023, per scaglioni di età).

Altra importante novità è l’introduzione del pubblico concorso per esami con il quale verranno selezionati i magistrati tributari.

2. Disposizioni in materia di processo tributario

Per quanto riguarda le novità introdotte con specifico riferimento al processo tributario, si tratta di diverse e importanti modifiche, sebbene talune già criticate dalla dottrina e dagli operatori del settore, i quali sperano in una serie di “aggiustamenti” futuri.

2.1. Nuova denominazione delle giurisdizioni tributarie e costituzione del giudice monocratico

Come anticipato, nel paragrafo sub 1), gli organi di giustizia tributaria- in ragione della professionalizzazione dei giudici – assumono la nomenclatura di “corti di giustizia”; tuttavia questa non è l’unica novità che riguarda l’organo giudicante.

Difatti, a partire dal 1° gennaio 2023 (ossia ai ricorsi notificati a partire da tale data) le controversie il cui valore non supera i 3.000 euro, saranno decise, unicamente in primo grado, da un giudice monocratico.

In particolare, il valore della controversia sarà stabilito considerando l’ammontare delle imposte, al netto di sanzioni ed interessi.

La legge precisa, inoltre, che in caso di rettifica di perdite, si dovrà tenere conto della c.d. imposta virtuale.

2.2. Introduzione della prova testimoniale

Senza dubbio, la novità accolta con maggiore favore (sebbene non esente da alcune critiche) è stata l’introduzione della prova testimoniale nel processo tributario.

La norma prevede che innanzi le corti di giustizia tributaria (in entrambi i gradi) è ammessa, su richiesta delle parti e del giudice (ed anche senza l’accordo delle parti, la prova testimoniale).

Si ribadisce che non è ammesso il giuramento e si precisa che la prova testimoniale verrà introdotto unicamente in forma scritta; tuttavia, il testimone può essere chiamato a deporre oralmente se la Corte solleva dei dubbi sulle dichiarazioni.

Tale mezzo di prova può essere ammesso solo ove il giudice lo ritenga necessario ai fini della decisione, ossia solo se è considerato l’unico mezzo di prova per dirimere dubbi in merito a fatti decisivi della controversia.

Inoltre, è stato introdotto un limite sostanziale, ossia che può essere ammessa soltanto su circostanze di fatto diverse da quelle attestate dal pubblico ufficiale, nelle ipotesi in cui la pretesa tributaria sia fondata su verbali o altri atti facenti fede fino a querela di falso.

2.3. Novità in materia di spese di lite e di conciliazione

Con riferimento agli istituti del reclamo e della mediazione, intesi quali istituti deflattivi del contenzioso tributario, la riforma ha inteso incentivare il raggiungimento di un accordo attraverso il sistema di inasprimento delle spese di lite.

In particolare, è prevista la maggiorazione del 50 per cento delle spese di lite nei casi in cui una delle parti ovvero il giudice formuli proposta conciliativa, ma l’altra parte non la accetti senza un giustificato motivo ed a condizione che il riconoscimento delle sue pretese risulti inferiore al contenuto della proposta.

Tale disposizione lascia facilmente intuire che, in tutti quei casi in cui sia il giudice a formulare la proposta di conciliazione, la stessa possa rappresentare un anticipo dell’esito del giudizio.

Inoltre, in caso di rigetto del reclamo o di mancato accoglimento della proposta di mediazione formulata nel ricorso, la parte soccombente in giudizio, sulla base delle argomentazioni già espresse in sede di reclamo o di mediazione, sarà condannata al pagamento delle spese di lite.

Inoltre, assai rilevante, è il comma che prevede che tale condanna può rilevare ai fini dell’eventuale responsabilità amministrativa del funzionario che immotivatamente rigetti il reclamo o non accolga la mediazione.

Tale previsione, suggerisce evidentemente al contribuente di inserire sempre nel proprio ricorso una proposta di mediazione, dato che, in caso di reclamo, è praticamente impossibile il suo rigetto non motivato.

Sempre con riferimento alle fasi di “conciliazione” è stata introdotta una disposizione che prevede che per le sole controversie oggetto di reclamo (e tale limitazione è stata oggetto di critiche da parte della dottrina che auspicava un estensione a tutte le controversie) la corte di giustizia tributaria può formulare (in udienza o fuori udienza) una proposta conciliativa, in caso di questioni di facile e pronta soluzione.

Tale disposizione si applica ai soli ricorsi notificati a partire dal 16 settembre 2022.

2.4. Novità in materia di fase cautelare

Per quanto concerne la fase cautelare,. la riforma prevede che in caso di formulazione di istanza di sospensione ai sensi e per gli effetti dell’art. 47 del D. Lgs. n. 546/1992 deve essere fissata la trattazione dell’istanza di sospensione non oltre il trentesimo giorno dalla presentazione della medesima istanza e che ne deve essere data comunicazione alle parti almeno cinque giorni prima.

Tale “accelerazione” della fase sospensiva, è stato osservato giustamente dagli operatori del settore si accompagna evidentemente alle novità in materia di riscossione ed alla impossibilità di impugnare l’estratto di ruolo; in altri termini, è stata inserita una misura pro contribuente che possa rendere effettiva la tutela cautelare giudiziale.

Inoltre, è stato anche previsto che l’udienza di trattazione dell’istanza di sospensione non possa coincidere con l’udienza di trattazione del merito.

2.5. Disposizioni in materia di udienze a distanza

A seguito degli effetti della pandemia da Covid-19, come noto, è stata prevista la discussione delle udienza attraverso collegamento audiovisivo.

Con la riforma, tale modalità di udienza è stata definitivamente normata e, con riferimento ai ricorsi notificati partire dal 1 settembre 2023, è ora prevista la possibilità di partecipare alle udienze attraverso collegamento da remoto.

Tale modalità può essere richiesta da una delle parti sia nel ricorso (o nel primo atto difensivo) sia in apposita separata istanza, da depositarsi almeno venti giorni liberi prima della data di trattazione.

La modalità a distanza può essere adottata, però, solo se la richiesta è formulata da tutte le parti costituite.

La norma prevede anche che le udienza sospensive e quella innanzi il giudice monocratico si svolgono unicamente a distanza, salva la possibilità per le parti di chiedere (per comprovate ragioni) la partecipazione all’udienza.

2.6. Definizione agevolata dei giudizi tributari pendenti innanzi alla Corte di Cassazione

La disposizione che ha destato maggiori perplessità e che già si preannuncia oggetto di numerosi interventi di critica è quella relativa alla definizione agevolata delle controversie pendenti innanzi la Corte di Cassazione.

Tale norma, in effetti, presenta una formulazione alquanto complessa ed in alcuni passaggi priva di una motivazione espressa.

Anzitutto oggetto di tale definizione agevolata sono le controversie pendenti innanzi la Suprema Corte alla data del 15 luglio 2022 e, ad un comma successivo della disposizione è stato indicato che per controversie pendenti devono intendersi quelle per quali il ricorso per cassazione è stato notificato alla controparte entro la data di entrata in vigore della presente legge (e sempre che alla data di presentazione della domanda, non sia intervenuta già sentenza definitiva).

Per quanto concerne la modalità operativa di definizione sono state previste diverse percentuali di riduzione, a seconda del grado di soccombenza dell’Agenzia delle Entrate ed in base al valore della controversia.

In particolare:

  • controversie con valore non superiore ad Euro 100.000 e per le quali l’Agenzia delle Entrate risulti integralmente soccombente in tutti i precedenti gradi di giudizio, sono definite previo pagamento di un importo pari al 5 per cento del valore della controversia;
  • controversia con valore non superiore ad Euro 50.000 e per le quali l’Agenzia delle Entrate risulti soccombente in tutto o in parte in uno dei radi di merito, sono definite previo pagamento di un importo pari al 20 per cento del valore della controversia.

Appare evidente che sono state escluse le cause nelle quali risulti soccombente nei precedenti gradi di giudizio il contribuente.

Si attendono chiarimenti da adottarsi con Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate da emanarsi entro il 14 gennaio 2023.

2.7. Ripartizione dell’onere della prova nei processi tributari

La norma di chiusura della Legge n. 130 si occupa del c.d. onere della prova e proprio tale disposizione era totalmente assente nel precedente disegno di legge.

In particolare, introduce una disposizione che sancisce espressamente che spetta all’amministrazione provare in giudizio le violazioni contestate con l’atto impugnato e che spetta al contribuente fornire le ragioni della richiesta di rimborso.

Inoltre, la norma attribuisce in maniera espressa al giudice la responsabilità della valutazione della prova dei fatti contestati dagli uffici.

La novella legislativa rappresenta l’introduzione nel processo tributario dell’applicabilità dell’art. 2697 del Codice Civile (e tenendo conto della specialità della materia tributaria) ai sensi del quale chi vuol fare valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

In altri termini, spetta all’Agenzia delle Entrate, in veste di creditrice (reale o presunta) del contribuente dover fornire la prova dei fatti costitutivi della propria pretesa; la prova dei fatti impeditivi, modificativi ed estintivi, spetta quindi al contribuente.

In ottica di applicazione pratica, tale norma comporterà ad esempio, che non si potrà più sostenere che per dedurre un costo dovrò essere il contribuente a provarne l’inerenza.

La norma prevede, inoltre, che il giudice fondi la sua decisione sugli elementi di prova che emergono nel giudizio e che qualora non sia raggiunta la prova del fatto dedotto in giudizio, il giudice è tenuto a decidere in senso sfavorevole alla parte che non sia stata i n grado di dimostrare la sussistenza della sua pretesa.

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